대법원 2006. 9. 22. 선고 2014추521 전원합의체 판결


[사안]


① 강화군의회는 ‘강화군 도서지역 주민들에게 정주지원금을 지급하기로 하는 조례안'을 재의결했다.

② 행자부장관은 위 재의결이 지방재정법 등에 위배된다고 주장하면서 지방자치법 제172조에 따라 군의회를 상대로 조례안재의결의 무효확인을 청구했다.



[쟁점]


시, 군, 자치구 의회의 조례안재의결에 대하여 행자부 장관이 조례안재의결무효확인의 소를 제기할 수 있는가?


[요지]


1. 지방자치법 제172조 제4항, 제6항에서 지방의회 재의결에 대하여 제소를 지시하거나 직접 제소할 수 있는 주체로 규정된 ‘주무부장관이나 시‧도지사’는 시‧도에 대하여는 주무부장관을, 시‧군 및 자치구에 대하여는 시‧도지사를 각 의미한다.


2. 주무부장관의 경우 재의요구 지시 권한과 상관없이 모든 지방의회의 재의결에 대한 제소 등 권한이 있다고 본다면 시‧군 및 자치구의회의 재의결에 관하여는 주무부장관과 시‧도지사의 제소 등 권한이 중복됨에도 지방자치법에는 이 상호관계를 규율하는 규정이 없다. 


3. 반면, 지방자치법 제163조 제1항 및 제167조 제1항은 ‘1차로 시‧도지사의, 2차로 행정자치부장관 또는 주무부장관의 지도‧감독을 받는다’고 규정한다.


4. 헌법 제107조 제2항에 따라 위법 여부가 문제되는 조례는 사후적으로 법원에 의한 심사대상이 될 수 있으므로 , 반드시 주무부장관의 제소 지시 또는 직접 제소 방식에 의하여 조례안에 대한 사전 통제를 해야 할 필요성도 크지 않다.


[결론]


조례안재의결 무효확인의 소를 제기할 수 있는 원고적격은 시․도지사에게 있을 뿐이고 행자부장관은 군의회를 상대로 한 소의 원고가 될 수 없다.




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(Q) 

겨울철 산간지역에 위치한 도로에 강설로 생긴 빙판을 그대로 방치하고 도로상황에 대한 경고나 위험표지판을 설치하지 않은 경우, 영조물관리상 하자가 있는가? (99다54998)

In case of the facts that the ice on the road located in the mountain area was left unattended and that there was no warning or danger sign on the road, are there defects in the road management?


(A) 

ⓐ 도로의 설치·관리상의 하자는 도로의 위치 등 장소적인 조건, 도로의 구조, 교통량, 사고시에 있어서의 교통 사정 등 도로의 이용 상황과 본래의 이용 목적 등 제반 사정과 물적 결함의 위치, 형상 등을 종합적으로 고려하여 사회통념에 따라 구체적으로 판단한다.

Defective construction or management of the road should be specifically determined in accordance with the social customs by comprehensively considering various matters such as the road usage condition including location and structure of the road, traffic volume and traffic condition at the time of accident, the original usage purpose, and the location and shape of the physical defect.

ⓑ 영조물인 도로의 경우, 다른 생활필수시설과의 관계나 그것을 설치하고 관리하는 주체의 재정적, 인적, 물적 제약 등을 고려하여, 그것을 이용하는 자의 상식적이고 질서 있는 이용 방법을 기대한 상대적인 안전성을 갖추는 것으로 족하다. 

In case of a road that is a public structure, a relatively safe condition thereof that expects the users to be rational and orderly, also in consideration of the relationship of the road to other necessary facilities or the financial, personnel and resource restrictions of the party constructing and managing the road, shall be deemed to be sufficient.

ⓒ 강설은 기본적 환경의 하나인 자연현상으로서 그것이 도로교통의 안전을 해치는 위험성의 정도나 그 시기를 예측하기 어렵고 통상 광범위한 지역에 걸쳐 일시에 나타나고 일정한 시간을 경과하면 소멸되는 일과성을 띠는 경우가 많다.

Heavy snow is one of the natural phenomena, which is difficult to forecast its degree or duration of danger to the traffic safety, and in general temporarily appears over a broad area and disappears after a certain lapse of time.

ⓓ 현대의 과학기술의 수준이나 재정사정에 비추어 이로 인하여 발생되는 도로상의 위험에 대처하기 위한 완벽한 방법으로서 도로 자체에 융설 설비를 갖추는 것은 사실상 불가능하고, 가능한 방법으로 인위적으로 제설작업을 하거나 제설제를 살포하는 등의 방법을 택할 수밖다.

In light of the present scientific technology or financial situation, it is impossible in reality to equip a road itself with a snow-melting facility which would be a perfect solution to cope with traffic dangers resulting from the snow. Instead, it is inevitable to take a possible measure such as manually removing the snow or treating the road with chemicals.

ⓔ 그러한 경우에 있어서도 적설지대에 속하는 지역의 도로라든가 최저속도의 제한이 있는 고속도로 등 특수 목적을 갖고 있는 도로가 아닌 일반 보통의 도로까지도 도로관리자에게 완전한 인적, 물적 설비를 갖추고 제설작업을 하여 도로통행상의 위험을 즉시 배제하여 그 안전성을 확보하도록 하는 관리의무를 부과하는 것은 도로의 안전성의 성질에 비추어 적당하지 않다.

Even in that situation, it is inappropriate to require a road manager to restore safety by immediately eliminating traffic risks not only on the roads within the snowdrift zone or special purpose roads such as highways with a minimum speed restriction but also on the regular roads by maintaining perfect personnel and physical resources and by immediately removing the snow.

ⓕ 오히려 그러한 경우의 도로통행의 안전성은 그와 같은 위험에 대면하여 도로를 이용하는 통행자 개개인의 책임으로 확보해야 한다. 

Rather, in such a case, traffic safety should be acquired by individual users who are using the road in the face of such risks.


[관련글] 영조물 설치·관리상의 하자

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An infringing administrative disposition and the hearing process



1. 청문제도는 행정처분의 사유에 대하여 당해 영업자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여하여 위법사유의 시정 가능성을 고려하고, 처분의 신중과 적정을 기하려는 것에 그 취지가 있다.

The purpose of a hearing system is taking into consideration the possibility of the need to correct illegal actions, and enforcing discretion and appropriateness to a disposition by allowing the businessman/businesswoman an opportunity to present excuses and favorable information for themselves.


2. 행정청이 선정한 청문주재자는 청문을 주재하고, 당사자 등의 출석 여부, 진술의 요지 및 제출된 증거, 청문주재자의 의견 등을 기재한 청문조서를 작성하여 청문을 마친 후 지체 없이 청문조서 등을 행정청에 제출하며, 행정청은 제출받은 청문조서 등을 검토하고 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 청문결과를 적극 반영하여 행정처분을 하여야 한다.

The presiding authority of the hearing designated by the administrative agency shall preside over the hearing; then create a record of the hearings including the attendance of parties, the summary of the statements and submitted evidence, the presiding authority's opinion, etc.; after the completion of the hearing, the record of the hearing, etc. must be submit to the administrative agency without delay, and; if the administrative agency decides that there is a sufficient reason for an administrative disposition after the agency reviews the records of the hearing, the agency shall make a disposition strongly reflecting the results of the hearing.


3. 행정청이 침해적 행정처분을 함에 즈음하여 청문을 실시하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 반드시 청문을 실시해야 한다. 따라서, 그 절차를 결여한 처분은 위법한 처분으로서 취소 사유에 해당한다.

It is mandatory for the administrative agency to conduct a hearing when making an infringing administrative disposition, except for the cases where the hearing is allowed to be excluded. Therefore, any disposition made without this process shall be deemed as an unjustified disposition.


4. 행정절차법 제21조 제4항 제3호는 침해적 행정처분을 할 경우 청문을 실시하지 않을 수 있는 사유로서 "당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우"를 규정하고 있다.

Article 14 Paragraph (4) Item 3 of the Administrative Process Act stipulates "when reasonably deemed that there are grounds that the hearing of opinions is impractical or the hearing is clearly unnecessary considering the nature of the dispositions concerned" as reasons where omitting the hearing process is possible when performing an infringing administrative disposition.

 

5. '의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는지 여부'는 당해 행정처분의 성질에 비추어 판단해야 하는 것이지, 청문통지서의 반송 여부, 청문통지의 방법 등에 의하여 판단할 것은 아니다.

'Whether there are grounds that the hearing of opinions is impractical or the hearing is clearly unnecessary' prescribed herein, must be determined by the nature of the administrative disposition concerned, and not by whether the hearing notice had been returned nor by the method of notification of the hearing, etc.





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Scope and review criteria for statutory delegation for matters to be decided by a presidential order 



1. 헌법 제75조의 규정상 대통령령으로 정할 사항에 관한 법률의 위임은 구체적으로 범위를 정하여 이루어져야 한다.

Under Article 75 of the Constitution, the statutory delegation on matters to be decided by the presidential decree, must be determined within an established and concrete limit. 


2. '구체적으로 범위를 정한다'고 함은 위임의 목적·내용·범위와 그 위임에 따른 행정입법에서 준수하여야 할 목표·기준 등의 요소가 미리 규정되어 있는 것을 가리킨다.

The "established and concrete limit" here, means stipulating in advance elements regarding the purpose, content and scope of delegation as well as purpose and criteria, etc. of an administrative legislation under that delegation. 


3. 위임이 있는지 여부를 판단함에 있어서는 직접적인 위임 규정의 형식과 내용 외에 당해 법률의 전반적인 체계와 취지·목적 등도 아울러 고려해야 한다.

In determining whether such delegation exists, aside from the form and content of the direct delegate Article, the general system, intention, purpose, and etc. of the concerned act must also be put into consideration. 


4. 규율 대상의 종류와 성격에 따라서는 요구되는 구체성의 정도 또한 달라질 수 있으나, 국민의 기본권을 제한하거나 침해할 소지가 있는 사항에 관한 위임에 있어서는 구체성 내지 명확성이 보다 엄격하게 요구된다.

Even though the required level of specification may vary according to the type and nature of the restriction, regarding matters restricting, or matters likely to restrict the basic rights of the people, the abovementioned level of specification or clarity required, are very strict.




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The sanction of fine and the prescription

 

 

1. 과태료의 제재는 범죄에 대한 형벌이 아니므로 그 성질상 처음부터 공소시효나 형의 시효에 상당하는 것은 있을 수 없고, 이에 상당하는 규정도 없다.

Since the sanction of fine (non-penal) is not a punishment for a crime, it cannot, by nature, be subject to the prescription period for prosecution or the prescription period for punishment from the outset, and there is no provision thereon.

 

2. 따라서, 일단 한번 과태료에 처해질 위반행위를 한 자는 그 처벌을 면할 수 없다.

Accordingly, a person who has committed a violation subject to a fine (non-penal) cannot avoid the sanction.

 

3. 예산회계법 제96조 제1항은 "금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년간 행사하지 아니할 때에는 시효로 인하여 소멸한다."고 규정하고 있다.

Article 96, Paragraph 1 of the Budget and Accounts Act provides that "any right of the State with respect to monetary payment, as to which the limitation period is not otherwise provided for by law, shall be extinguished by prescription unless exercised within five years."

 

4. 따라서, 과태료결정 후 징수시효, 즉 과태료 재판의 효력이 소멸하는 시효에 관하여는 국가의 금전채권으로서 예산회계법에 의하여 그 기간은 5년이다.

Accordingly, the prescription period for collection of fine (non-penal) after the decision to impose such fine (non-penal), i.e., the period after which the decision imposing such fine (non-penal) loses effect, would be 5 years pursuant to the Budget and Accounts Act which is applicable to monetary claims of the State.

 

5. 그러나, 위반행위자에 대한 과태료의 처벌권을 국가의 금전채권과 동일하게 볼 수 없으므로 예산회계법 제96조에서 정해진 국가의 금전채권에 관한 소멸시효의 규정은 과태료의 처벌권에 적용되거나 준용되지 않는다.

However, the authority of the State to impose a fine (non-penal) upon the violator cannot be deemed identical to a monetary claim of the State, and thus the provision on the prescription period for the extinguishment of the monetary claims of the State under Article 96 of the Budget and Accounts Act does not apply to the authority to impose fine (non-penal), mutatis mutandis or otherwise.

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Meaning of the doctrine of no taxation without law for the strict interpretation in tax law


1. 헌법 제38조는 '모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다'고 규정한다.

Article 38 of the Constitution provides "All citizens shall have the duty to pay taxes under the conditions as prescribed by the Act.'' 


2. 헌법 제59조는 '조세의 종목과 세율은 법률로 정한다'고 명시하고 있다.

Article 59 of the Constitution states "Types and rates of taxes shall be determined by the Act." 


3. 두 조문은 조세법률주의를 규정하고 있는바, 이는 과세요건 등은 국민의 대표기관인 국회가 제정한 법률로써 규정하여야 하고, 그 법률의 집행에 있어서도 이를 엄격하게 해석·적용하여야 하며, 행정편의적인 확장해석이나 유추적용은 허용되지 않음을 의미한다.

Both are to show its adoption of the doctrine of no taxation without law, which means that the National Assembly stipulates the requisite for taxing, that it is to be strictly construed and applied in Enforcement, and that the extensive interpretation or analogical application just for the sake of administrative convenience is not to be permitted. 


4. 따라서, 법률의 위임이 없이 명령 또는 규칙 등의 행정입법으로 과세요건 등에 관한 사항을 규정하거나 법률에 규정된 내용을 함부로 유추, 확장하는 내용의 해석규정을 두는 것은 조세법률주의 원칙에 위배된다.

Accordingly, it is against the doctrine of no taxation without law to stipulate the conditions of taxing or to make the interpretative regulation of arbitrarily extending and analogizing the contents of the law through administrative legislation such as orders or rules without delegation of the law.

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The meaning of a final binding effect of an administrative disposition



1. 일반적으로 행정처분이나 행정심판재결이 불복기간의 경과로 인해 확정될 경우, 그 확정력은 그 처분으로 인하여 법률상 이익을 침해받은 자가 당해 처분이나 재결의 효력을 더 이상 다툴 수 없다.

Generally, when an administrative disposition or ruling on administrative appeal becomes finally binding due to the lapse of the appeal period, its final binding effect means that the person who has suffered the infringement of the legal interest by such disposition can no longer contest the effect of such disposition or ruling.


2. 그러나, 판결에 있어서와 같은 기판력은 확정력의 내용이 아니다.

However, the effect of res judicata associated with the judgment does not exist in such dispositions or rulings.


3. 따라서, 그 처분의 기초가 된 사실관계나 법률적 판단이 확정되어 당사자들이나 법원이 이에 기속되어 모순되는 주장이나 판단을 할 수 없게 되는 것은 아니다. 

Therefore, it cannot be deemed that the facts comprising the grounds of the disposition or the legal determination was finally established, or that the parties or the court was bound by such disposition and, as a result, unable to assert claims or make decisions contrary thereto. 

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Defective construction or management of public structure



1. 국가배상법 제5조 제1항 소정의 '영조물 설치 관리상의 하자'의 의미

The meaning of "defective construction or management of public structure" referred to in Paragraph 1 of Article 5 of the State Compensation Act


ⓐ 공공의 목적에 공여된 영조물이 그 용도에 따라 통상 갖추어야 할 안전성을 갖추지 못한 상태에 있음을 말한다.

It refers to the circumstance where a pubic structure, which is built for the public purpose, fails to provide a safe condition customarily required in its usage.

ⓑ 영조물의 설치 및 관리에 있어서 항상 완전무결한 상태를 유지할 정도의 고도의 안전성을 갖추지 않았다고 하여 영조물의 설치 또는 관리에 하자가 있다고 할 수 없다.

Even when the construction or management of public structure is not highly safe to the degree where a perfect state is always maintained, it is difficult to deem it as a defect in construction or management of public structure. 


2. 영조물의 설치자 또는 관리자에게 부과되는 방호조치의무의 정도

The degree of responsibility imposed on the constructor or manager to implement protective measures


영조물의 위험성에 비례하여 사회통념상 일반적으로 요구되는 정도의 것을 말한다.

It is what is customarily requested by the society in proportion to the level of danger posed by the public structure. 


3. 영조물인 도로의 설치·관리상의 하자와 방호조치의무의 정도

In case of a road that is a public structure, the degree of responsibility


ⓐ 도로의 설치·관리상의 하자는 도로의 위치 등 장소적인 조건, 도로의 구조, 교통량, 사고시에 있어서의 교통 사정 등 도로의 이용 상황과 본래의 이용 목적 등 제반 사정과 물적 결함의 위치, 형상 등을 종합적으로 고려하여 사회통념에 따라 구체적으로 판단한다.

Defective construction or management of the road should be specifically determined in accordance with the social customs by comprehensively considering various matters such as the road usage condition including location and structure of the road, traffic volume and traffic condition at the time of accident, the original usage purpose, and the location and shape of the physical defect. 

ⓑ 영조물인 도로의 경우, 다른 생활필수시설과의 관계나 그것을 설치하고 관리하는 주체의 재정적, 인적, 물적 제약 등을 고려하여, 그것을 이용하는 자의 상식적이고 질서 있는 이용 방법을 기대한 상대적인 안전성을 갖추는 것으로 족하다.  

In case of a road that is a public structure, a relatively safe condition thereof that expects the users to be rational and orderly, also in consideration of the relationship of the road to other necessary facilities or the financial, personnel and resource restrictions of the party constructing and managing the road, shall be deemed to be sufficient. 



[사례] 산간도로에 강설로 생긴 빙판을 방치하고 도로상황에 대한 경고나 위험표지판을 설치하지 않은 경우, 영조물관리상 하자가 있는가? (99다54998)

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